在中國，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，與中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變息息相關(guān)。要梳理中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的來龍去脈，就無法回避土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演變軌跡。

        從禁忌到“正名”

        1950年6月，中央政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，其中第一條規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。”第三十條還規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。”上述說法明確描述了這一時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局——農(nóng)民是農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)主體，不僅實(shí)質(zhì)擁有了土地占有權(quán)，而且原則上可以對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

        1953年底，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)業(yè)合作社從試辦進(jìn)入發(fā)展時(shí)期。中共七屆六中全會(huì)上，毛澤東將其主持編寫的《怎樣辦農(nóng)業(yè)合作社》印發(fā)與會(huì)人員，以此為標(biāo)志，中國的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造進(jìn)入高潮。至1955年12月，全國合作社的數(shù)量達(dá)到190萬個(gè)，入社的農(nóng)戶達(dá)到7545萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的63.13%。

        在這一過程中，合作化的農(nóng)村土地社會(huì)主義改造基本完成，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)也發(fā)生了根本性變化，土地產(chǎn)權(quán)由原來的農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆纭⑸a(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)三級所有，這意味著農(nóng)村的“土地流轉(zhuǎn)”已經(jīng)成為了政治話語禁忌。自1956年社會(huì)主義改造完成起，這一土地產(chǎn)權(quán)格局貫穿于此后20余年的人民公社時(shí)期。

        1979年，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)再次出現(xiàn)根本性的變化。1978年十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革正式開啟。1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在全國農(nóng)村全面推行。至該年底，98%左右的農(nóng)戶實(shí)行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占到了耕地總面積的97%左右。與此同時(shí)，國家政策制度層面的幾次調(diào)整，也釋放著對于農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制正在放寬的信號，土地“所有權(quán)”與“使用權(quán)”分離初現(xiàn)端倪。

        1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出：“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整。鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定。”1985年《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》提出，部分農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)社采用的“合股經(jīng)營、股金分紅”的經(jīng)營方法，將所得利潤的一部分按股分紅的形式能較快地建立起新的經(jīng)營規(guī)模，積累共有財(cái)產(chǎn)，值得提倡。這表明股份合作制在國家層面獲得了承認(rèn)，成為一種符合政策期待的土地流轉(zhuǎn)方式。

        1988年憲法修正案的第二條規(guī)定：“憲法第十條第四款‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地’修改為‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。’”中國首次在國家根本大法層面為土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了“正名”。

        試驗(yàn)與破局

        上述事件，意味著中國全面啟動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)。然而即便如此，土地流轉(zhuǎn)在20世紀(jì)90年代流轉(zhuǎn)率一直偏低，原因在于，這一時(shí)期雖然有了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初步政策依據(jù)，但并不存在大面積的流轉(zhuǎn)需求;另一方面，“土地流轉(zhuǎn)”和土地產(chǎn)權(quán)私有化的界限尚無清晰論斷，人們對于這一長期存在于新中國歷史的政治禁忌，一時(shí)間難以從心理上真正跨越。90年代中期之后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷涌入城市，造成農(nóng)村大量土地閑置。為解決農(nóng)民進(jìn)城“失地”的后顧之憂，土地流轉(zhuǎn)再次被提上日程，進(jìn)入了又一個(gè)新的階段。

        1994年，廣東南海全面推行土地股份制改革，即以行政村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。這意味著集體土地不用經(jīng)過國家征地就可直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。1995年3月，南海1574個(gè)農(nóng)村股份合作組織成立，拉開了土地股份制改革的大幕。在此后的十年中，南海模式對當(dāng)?shù)鼐徑夤I(yè)用地緊張，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了很大的作用，但由于宏觀政策遲遲沒有出臺(tái)，這一模式與當(dāng)時(shí)政策的抵觸之處也頗多，南海土改的走向始終處于不甚明朗的狀態(tài)。

        2002年，《農(nóng)村土地承包法》獲得審議通過，以法律形式規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)基本條款。在此基礎(chǔ)上，2005年，廣東省頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》，明確規(guī)定本省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的一次意義重大的突破，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，標(biāo)志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正從政治禁忌轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性破局。

        信托登場

        進(jìn)入“十二五”后，已經(jīng)試驗(yàn)了十余年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在全國范圍內(nèi)已形成一定規(guī)模，各種模式為下一輪土地制度改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其中存在的普遍性問題已經(jīng)顯而易見——大批農(nóng)民失去土地，生活來源缺乏保障，容易引發(fā)社會(huì)問題;一次性轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民獲取的收入有限;一些政府直接插手農(nóng)地流轉(zhuǎn)，無視農(nóng)戶的主觀意愿，還不允許談價(jià)格，損害了農(nóng)戶的利益。此外，種植大戶從農(nóng)戶手中承租的承包經(jīng)營權(quán)證無法抵押，無法獲取貸款等金融支持，發(fā)展后勁不足。

        上述問題，直指完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度這一新的命題。2013年12月23日，中央農(nóng)村工作會(huì)議中明確提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，從國家層面對這一問題做出了正面回應(yīng)。

        土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢。探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是新一輪農(nóng)村土地改革的必然方向。十八屆三中全會(huì)指出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。”在這一背景下，土地流轉(zhuǎn)信托應(yīng)運(yùn)而生，即由土地信托組織接受農(nóng)戶的委托，將其擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人。

        可以想象，信托制度能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的相互分離，不僅有利于保護(hù)農(nóng)戶的利益，使農(nóng)民獲得持續(xù)性收入，亦有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，同時(shí)符合國家層面新一輪土地制度改革的方向。目前，全國范圍內(nèi)已有多支土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃落戶，縱然實(shí)際效果尚有待檢驗(yàn)，然而不可否認(rèn)，這將是新一輪土地改革趨勢下的一次有益探路之舉。