農地流轉是一種古已有之的現象，世界各國皆然。可以說，沒有土地的流轉，就沒有農業的進步和發展，也就沒有經濟乃至社會的進步和發展。然而，在漫長的農耕社會里，農地流轉無論是規模還是速度都還是相對有限的。直到資本主義制度建立和工業革命興起以后，隨著工業化和城市化的加快，農地的流轉才大大加快。但在農地流轉的過程中，由于法制滯后和法規的不健全，農地流轉往往伴隨著諸多的混亂和無序，引起許多紛爭和斗爭。這不但制約著經濟本身的發展，而且嚴重影響著社會的穩定和有序。如何解決農地流轉中出現的混亂和無序，使農地流轉變得有序，便成為各國政府努力為之的事情。在這方面，日本的做法雖有不足但最值得我國借鑒。

        農地流轉是一種古已有之的現象，世界各國皆然。可以說，沒有土地的流轉，就沒有農業的進步和發展，也就沒有經濟乃至社會的進步和發展。然而，在漫長的農耕社會里，農地流轉無論是規模還是速度都還是相對有限的。直到資本主義制度建立和工業革命興起以后，隨著工業化和城市化的加快，農地的流轉才大大加快。但在農地流轉的過程中，由于法制滯后和法規的不健全，農地流轉往往伴隨著諸多的混亂和無序，引起許多紛爭和斗爭。這不但制約著經濟本身的發展，而且嚴重影響著社會的穩定和有序。如何解決農地流轉中出現的混亂和無序，使農地流轉變得有序，便成為各國政府努力為之的事情。在這方面，日本的做法雖有不足但最值得我國借鑒。

一、日本政府對農地的管制和保護

1、戰后強制實施土改

        第二次世界大戰結束后的1947~1954年期間，日本實施對農地封建土地所有制的改革。中央政府強制收買地主土地，然后按國家統一規定的價格再賣給佃農。由于貨幣的貶值，地主的土地幾乎可以算作無償轉讓給佃農，從而實現了“耕者有其田”的自耕農地制度。1952年，日本的《農地法》從法律上確立農戶對土地所有的永久地位，從而完成農地所有權的第一次集中到分散的流轉。

2、法律規定土地私有受保護

        日本法律明確規定實行土地私有制。土地所有者擁有明晰的土地產權，有土地收益分配和處分的權利，除按規定繳納較固定的土地稅、農產品銷售所得稅、房產稅外，沒有任何其他稅費。土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等各方面都享有完全不受干擾和侵犯的權利。

3、推動農地制度改革

        長期以來，日本政府一直對農業采取支持與保護政策，以應對農業生產停滯，農村衰落的局面。但是，完備的農業保護體系與高額的農業補貼并沒有帶來農業生產的高競爭力。近年來，日本政府意識到小規模的分散經營已經成為導致農業人才外流，限制農業發展的主要因素之一。因此，日本政府積極推動農地制度改革，推出一系列政策與措施，力圖改變日本農業生產過程中的農地撂荒和農業勞動力減少以及農業人口老齡化加速導致的農業發展衰退的局面。

        一是健全法律法規，促進農地流轉。1970年，日本對《農地法》進行大幅度修改。主要包括：取消農戶或農業生產法人購買或租地的最高面積限制;放寬土地流轉管制(土地面積、價格及成員資格等)。1980年，日本政府頒布《農用地利用增進法》。主要內容包括：①以土地租佃為中心，促進土地經營權流動;②以地域為單位，組成農用地利用改善團體，促進農地的集中連片經營和共同基礎設施的建設;③以農協為主，幫助“核心農戶”和生產合作組織妥善經營農戶出租和委托作業的耕地。1995年，修改《農業者年金基金法》。通過健全社會保障政策，促進經營權轉讓，推動農地流轉。鼓勵農田租賃和作業委托等形式的協作生產，以避開土地集中的困難和分散的土地占有給農業發展帶來的障礙。2000年，制定《構造改革特別區域法》，為“農業生產法人之外的法人”參與農地流轉開辟了道路。具體做法為，地方政府將其制定的“構造改革特別區域發展規劃”上報并經內閣總理批準后，設立“構造改革特別區域”(以下簡稱“農業特區”)，實行特殊制度，而不受《農地法》的相關法律條款限制。

        二是制定特殊政策，促進農地流轉。2005年，為促進撂荒農地的開發利用，日本將“農業特區”的特殊農地流轉政策進行總結提煉，在《農促法》的框架下，開設“特定法人出租事業”。在日本農地流轉制度中， “特定法人出租事業”的開設，對“權利移動統制”的法律原則產生了巨大的沖擊。它首次為非農業生產法人開啟了農地流轉之門，具有里程碑意義。它標志著日本從“權利移動統制”時代進入到了“參入規制”時代。所謂“參入規制”，是指對一般的企業、公司或非營利組織進入農業領域、支持企業等主體參與農地流轉。眾所周知，產業只有在競爭中才能聚集資源，吸引資金與人才，促進產業升級換代與長久發展。農業作為第一產業，自然也不例外。“特定法人出租事業”的開設，起到的就是增加參與、促進競爭的作用。

4、對農地實行嚴格管制

        在日本的全部土地中，個人所有土地占57%，法人所有土地占8%，國家和地方公共團體所有的土地占35%。其中，國家和地方公共團體占有的土地多為不能用于農業、工業或住宅的森林地和山地。因此，在可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。為了保護優良農地，日本對農地的購買轉用實行嚴格管制。一方面，依法劃定農業振興區域范圍，在農業振興區域范圍內的優良農地不準任意轉用。另一方面，凡進行以農地轉用為目的的土地買賣，必須得到都道府縣知事或農林水產大臣的許可。

        日本的農地一般被分為一、二、三類，不同類別的土地有不同的限制規定，一類農地主要包括生產力高的農地、以及公共投資進行土地改良、整理的農地和集團農地，此類農地除公共用途外不得轉用。三類農地原則上可以轉用，主要包括土地利用區劃調整內的土地、上下水道等基礎設施區內的農地、鐵路及碼頭、軌道等交通設施需占用的農地、以及宅地占40%以上的街路圍繞的區域的農地。二類農地則是介于一、三類之間的農地。

        日本根據農業上的保全需要程度排定土地等級，一類農地不得轉用，二類農地可有條件轉用。三類以下低等級者可以轉用。

        此外，根據農地所在的區域與都市規劃范圍關系的不同，又可分為市街化地區和市街化調整地兩種。在都市計劃法規定的市街化區域內的 農地，如進行以轉用為目的的買賣，必須先向地方的農業委員會申報，但不必得到許可。還規定規劃的市街內的農地，則“與宅地同等課稅”，以促進其轉用，緩解城市用地的壓力，但是采用報務制度，以防止土地投機。而在規劃劃定的計劃調整地范圍內的農地轉用則采取許可制度，須經許可才能轉用。同時還規定，非農民不得取得轉用以外的農地。

二、日本農地流轉中存在的問題

1、農地流轉尚未獲得長足進展

        日本的土地經營都是以農戶為基本單位。這種結構類型帶來了經營分散、規模小、人地矛盾突出等弊端。日本耕地少，人口多，人地矛盾緊張，是典型的小農經營制模式。相比日本的工業化水平，日本的農業仍然處于比較脆弱的境地。為促進土地自由轉讓和擴大經營規模，日本政府采取多種措施推進土地流轉和規模經營。但是到現在，日本的農業用地流轉仍然未獲得長足的進展。

2、農村拋荒現象嚴重

        戰后日本經濟的高速發展，工業化、城市化速度加快，出現大量的就業機會。在此背景下，離農人口激增，農業生產者老齡化，一大部分農業人口進入城市，成為兼業農戶。這一日本的特有現象導致農村拋荒現象嚴重。2010年，日本撂荒耕地面積為395，981公頃，比2005年增加了2.6%，與90年代相比，則增長了一倍左右。

3、農戶兼業化現象嚴重

        日本撂荒耕地面積的增加主要表現為自給農戶和擁有土地的非農戶撂荒面積的增加。相反，在銷售農戶所經營的耕地中，撂荒耕地面積則減少了近2萬公頃。造成農地縮小固然有日本城市化進程加速這一客觀原因，從而導致農地不斷被非農流轉(主要是工業用地和住宅用地)“蠶食”。但是，農戶兼業化嚴重才是所造成撂荒面積增加的根本因素。日本農業是以小規模的分散經營為主。2010年，每個銷售農戶的平均耕地面積為2.02公頃，農業經營體的平均耕地面積為2.19公頃，而自給農戶的耕地面積更少。小規模的分散經營使得大多數農戶農業收入過低，而單靠農業收入難以維持生計，于是紛紛走上兼業化的道路。2011年，日本的銷售農戶中，專業農戶有44萬戶，只占全部銷售農戶的28%。在兼業農戶中，以農業收入為主要生活來源的“第一兼業農戶”22萬戶，占14%;以非農收人為主的“第二兼業農戶”占多數，高達58%。

4、老齡化引發勞動力供給不足

        導致農地撂荒的原因很多，其中之一是農業勞動力老齡化引發勞動力供給不足，從而導致耕地撂荒嚴重。根據2004年針對全日本市町村的一項調查，有45%的人認為“高齡化而導致的勞動力不足”是土地撂荒的主要原因，其次為12.8%的人認為“農業生產率低(自然災害嚴重)”是主要原因。

5、土地的農業比較效益低

        在日本，土地的農業比較效益較低，而非農地價格則高得多，結果導致農地所有者寧愿放棄耕種，而抱有資產持有的心態等待被征用。尤其是在都市近郊，大多數農民主要依靠非農收入為主的第二種兼業農戶，與其他地區相比，近郊農戶抱有較高的農地轉用期待，農民寧愿放棄耕種與流轉，形成撂荒耕地。

6、錯誤理念導致政策失誤

        日本政府始終堅守著一個理念，就是一定要保住糧食基本自給、特別是大米自給，因而對大米采取高價政策。高米價政策一方面抑制了消費，另一方面刺激了生產，結果導致大米過剩。為了解決大米生產過剩，日本政府在1970年以后依靠財政投入以“調整生產”名義實施“減反”政策。所謂“減反”，就是強制規定一部分稻田實行休耕，政府對因此受到損失的農民發給補貼。結果是，強制“減反”限制了土地的流動性，促使農地大量撂荒。

        政府實施的這些旨在保護農業生產的政策措施，反而在客觀上阻礙了農地的流轉和集中化。日本的耕地面積在1961年達到最高值的608.6萬公頃以后，逐年趨于減少。2000年減少到438萬公頃，比40年前減少了約20%。雖然日本各地也做了一些擴展農地的努力，比如農地開發、排水開墾、填海造田等，但是這些努力遠遠跟不上由于各種原因所招致的農地縮小的速度。

三、日本農地流轉的特色

        日本的農地流轉有著許多特色，主要有：

1、不斷完善農地制度

        通過廢棄限制農地租佃關系的法規來促進農地所有權和經營權分離，，倡導以租賃為主要方式的規模經營。

2、建立合作經濟組織等中介機構

        組織內部實行統一經營、統一購買大型生產資料、統一銷售產品、統一分配。農業合作組織避免了原來單一農戶的分散經營的弊病，實現了大面積土地集中連片經營，有利于采用先進技術設備，極大地促進了日本農業現代化的發展。

3、采用認定農業者制度

        日本根據《農業經營基礎強化法》的規定，采用一種叫做“認定農業者”的制度。所謂“認定農業者”，是指那些在改善農業經營效率和擴大規模上有積極性的農業經營者。“認定”須由相應層級的政府機構或委員會作出，政府確定農地流動的方向主要是向“認定農業者”集中。采取這一制度的根本目的是要提高農業經營者的收入水平，培養掌握現代技術的農業經營接班人。想要獲得“認定”的人，必須制定農業經營改善計劃，如果未達到預定的計劃目標，“認定農業者”資格即被取消。而獲得“認定農業者”資格的法人則可獲得農地方面的優惠政策支持。

4、政府發揮著重要作用

        從日本的農地轉移特點來看，在日本的農地轉移中，無論從政策制定、農業法規的出臺和修改，還是在實際流轉過程中對中介組織的支持及對農民的保護等方面政府都發揮著非常重要的作用。

5、農協發揮重要中介作用

        日本的農業合作組織——農協，作為農業的最廣泛組織，成為農地流轉過程中最重要的中介。他們不僅促進了農地流轉的速度和效率，而且保證了農地流轉的成功率，為廣大農戶各種利益提供了切實的保障。

        作者簡介：程宇航，江西省社會科學院經濟研究所研究員。