已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地制度改革，終于有望邁出實(shí)質(zhì)性的一步。作為土地制度改革的牽頭部門，國(guó)土資源部于近日基本完成了“農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案”的編制、修改工作。

        本報(bào)記者 李樂 北京報(bào)道

        已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地制度改革，終于有望邁出實(shí)質(zhì)性的一步。作為土地制度改革的牽頭部門，國(guó)土資源部于近日基本完成了“農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案”（下稱“試點(diǎn)方案”）的編制、修改工作。按照工作程序，下一步試點(diǎn)方案應(yīng)報(bào)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱“中央深改組”）討論審議。

        由于與小產(chǎn)權(quán)房的命運(yùn)休戚相關(guān)，農(nóng)村宅基地改革的框架和路徑受到廣泛關(guān)注。“試點(diǎn)方案”盡管提出了出租、轉(zhuǎn)讓、入股、典賣等農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式，但將流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。這意味著城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房及其相關(guān)的小產(chǎn)權(quán)房，仍是“法律政策禁區(qū)”，而此前多家媒體估計(jì)稱，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量達(dá)7000萬套。

        如果中央深改組通過了國(guó)土資源部的試點(diǎn)方案，國(guó)土資源部計(jì)劃開展為期兩年左右的試點(diǎn)工作。到2017年，將在總結(jié)改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)村宅基地制度改革。

分類處理

        非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實(shí)行有償使用；農(nóng)戶可自愿有償退出宅基地。

        目前已經(jīng)基本完成的試點(diǎn)方案，包括了“27條政策建議”和“辦法”前期論證過程中的合理、科學(xué)部分。

方案初成

        “關(guān)于農(nóng)村宅基地改革的問題，目前確實(shí)有一個(gè)試點(diǎn)方案，已經(jīng)編制完成了，但還沒有最后批準(zhǔn)。”10月23日上午，一位不愿具名的國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者證實(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)初步編制完成了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案。

        所謂農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經(jīng)建設(shè)房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經(jīng)建設(shè)房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。

        此前，有新華社國(guó)家智庫(kù)背景的自媒體賬號(hào)“地產(chǎn)銳觀察”，披露了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案已經(jīng)成熟的消息。

        作為全國(guó)土地管理工作的牽頭部門，對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革，國(guó)土資源部已經(jīng)醞釀許久。多位地方國(guó)土資源部門人士向記者表示，國(guó)土資源部高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)曾向地方國(guó)土資源主管部門以不同方式知會(huì)溝通，稱在2014年將“抓緊開展”《農(nóng)村宅基地管理辦法》（下稱“辦法”）的起草和編制工作。

        除此之外，在中共十八屆三中全會(huì)召開之前，國(guó)土資源部曾向中央提交“關(guān)于完善土地管理制度的政策建議”，總計(jì)27條，這其中就包括開展農(nóng)村宅基地制度改革的基本路徑和方式，其原則和路徑得到了中央層面的原則性認(rèn)可。

        在此基礎(chǔ)上，形成了《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的表述。這一原則性的表述，也成為截至目前國(guó)土資源部推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地制度改革在內(nèi)的若干農(nóng)村土地管理制度改革的基本依據(jù)。

        知情人士告訴記者，目前已經(jīng)基本完成的試點(diǎn)方案，包括了“27條政策建議”和“辦法”前期論證過程中的合理、科學(xué)部分，其重點(diǎn)在于“明確操作路徑”。

        兩個(gè)獨(dú)立消息源向本報(bào)記者證實(shí)，試點(diǎn)方案已經(jīng)基本完成了“在國(guó)土資源部層面的工作”。按照有關(guān)工作程序，這一試點(diǎn)方案將報(bào)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論、審議。

        按照目前已經(jīng)基本成型的“試點(diǎn)方案”，農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作將按照“分類處理”原則的進(jìn)行。所謂分類，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)”兩類，對(duì)于這兩類不同情況，將以不同方式貫徹“一戶一宅”的原則。

        土地管理法第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。第四款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)—本次農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)仍遵循“一戶一宅”原則。

        地產(chǎn)銳觀察的報(bào)道稱，試點(diǎn)方案規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對(duì)集中建房落實(shí)“一戶一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配。

        而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

        記者了解到，試點(diǎn)方案還規(guī)定，農(nóng)戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無償取得，有條件地區(qū)試行有償選位；超標(biāo)占用宅基地和一戶多宅的，超過部分實(shí)行有償使用；集體經(jīng)濟(jì)組織成員因有償流轉(zhuǎn)或退還宅基地后再次申請(qǐng)的，可有償取得；非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實(shí)行有償使用；農(nóng)戶可自愿有償退出宅基地。

小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正無望

        宅基地可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)，也可以通過約定年期、到期贖回的典賣形式實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)。

        在歷次有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革的討論過程中，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，以及存量小產(chǎn)權(quán)房的處置辦法都是焦點(diǎn)。在此之前，輿論普遍認(rèn)為未來的農(nóng)村宅基地改革可能將為小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正預(yù)留一定的政策空間。

        然而事實(shí)情況可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于輿論的預(yù)期。“對(duì)于城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購(gòu)買房屋的規(guī)定，試點(diǎn)方案當(dāng)中沒有新的調(diào)整，所以，從現(xiàn)在的情況看，城鎮(zhèn)居民仍然不能購(gòu)買農(nóng)村的房產(chǎn)，也就是說，小產(chǎn)權(quán)房仍然是禁區(qū)。”一位參與方案前期討論的專家告訴記者。

        試點(diǎn)方案提出，宅基地可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)，也可以通過約定年期、到期贖回的典賣形式實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)。外來農(nóng)戶經(jīng)同意可以承租宅基地。

        在這一基本原則的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)方案在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制提出了探索的路徑。試點(diǎn)方案提出，村莊內(nèi)部退出的宅基地可由集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)價(jià)格回購(gòu)，預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)性收益。

        方案同時(shí)還提出，對(duì)具有旅游和文化傳承價(jià)值的傳統(tǒng)村落的宅基地，在符合規(guī)劃和保持原有建筑格局和風(fēng)貌的前提下，村民可保持宅基地性質(zhì)不變自用經(jīng)營(yíng)，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)原有宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，依照相關(guān)政策和程序入市。

        在此之前，國(guó)土資源部已經(jīng)完成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方案的最后修改，并上報(bào)中央深改組。該方案為農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市交易提供了路徑。